“十四五”规划建议对未来中国国土空间格局的发展有新的阐述，提出了城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。还强调区域协调发展，提出到2035年区域差距要明显缩小。
而最近引发热议的南北经济差距问题，其分析的出发点与国土空间布局的政策不符，也与经济地理的发展逻辑不符。在此背景下，21世纪经济报道记者专访了中国城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎，对区域协调问题进行解读。
冯奎认为，把中国区域发展的差异当成南北发展的差异，过于简单化，也不准确，对中国区域发展差异的分析需要更加精确。
发展与经济增速不可混为一谈
《21世纪》：“十四五”规划建议指出，我国城乡区域发展和居民收入分配差距较大，到2035年这一差距要显著缩小。就区域而言，差距主要体现在哪些方面？
冯奎：现在对中国区域发展的差异，有人认为就是南北发展的差异，这过于简单化，也不准确。对中国区域发展差异的分析需要更加精确，我认为应该称之为多方面分化。
四大板块（东部、中部、西部、东北）之间的分化非常明显。比较突出的是中西部地区增速快于东部，南方快于北方。2019年，中部和西南地区的增速在全国保持领先，贵州、云南、西藏的GDP增速领跑全国，中部六省的增速全部在7%-8%之间。中部和西南部成为我国经济发展的重要支撑。
南北的差异主要是速度的差异，有些人把速度的差异扩大为发展差异，是不准确的。比如，人均寿命是发展的重要指标，北方包括东北多个省区的人均寿命排名在全国偏中甚至靠前，这怎么看呢？因此，不能把发展与经济增速混为一谈。
北方省区市在发展方面，有些条件还是很好的。比如在医疗资源方面，中西部地区每万人拥有医师数量相对是较低的，东北的主要数据比中西部都高。
因此不能笼统地把发展差异归结成南北问题。
此外，板块内部也出现分化。如广东2019年的生产总值相当于西北6省区的1.5倍，但广东70%的GDP来自珠三角，粤东西北经济总量较小，同时珠江两岸的差距也比较显著。
中国区域发展的问题主要是高度分化，既有东西问题，也有南北问题；既有增长速度的问题，也有发展水平的问题；既有总量差距，也有人均收入水平差距问题等。我们不能简单化地只讲一个南北问题，把北方经济整个涂抹成暗淡无光的。只有精准去识别分化的现象，才能找到相应的对策。
《21世纪》：造成这些发展差异主要的原因是什么？
冯奎：原因主要是三个方面。
第一是自然地理条件。比如水资源和气候等对一个地方影响很大，西北地区气候干燥降水不足，影响某些重要产业的布局和经济发展。
第二与地区的市场经济体制、机制的建立有关。比如现在发展较好的东南沿海地区，从上个世纪80年代开始推进改革开放，市场化、法治化的营商环境较好。东北地区是我国受计划经济影响最深的地方，营商环境虽有很大改善，但仍需加快跟上。
第三跟战略与政策布局有关。我国实行非均衡的发展战略，上个世纪70年代后，推动沿海地区率先发展。十九大报告有所调整，现在更加强调区域协调发展。
沿海地区在率先发展过程中，利用各种有利条件，促进了要素的集聚，特别是人才要素、资金要素、管理要素的集聚，而西北和东北地区各种要素则是大量流出。一进一出的惯性力量仍然存在，加大了区域经济的不平衡。
四大板块发展动力在哪？
《21世纪》：“十四五”规划建议提出，推动区域协调发展，包括推动西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，促进中部地区加快崛起，鼓励东部地区加快推进现代化。四大板块未来发展的动力在哪？
冯奎：我认为，“十四五”期间实现高质量发展，落实到区域空间上就必须强调集中、集聚和集约式发展。最突出之处就是要以中心城市带动都市圈，促进城市群的发展。这在西部、中部、东部和东北表现形式与重点内容上可能有些差异。
在中西部包括东部某些区域，应加紧培育区域中心城市。某些省会城市一家独大，是典型的单中心模式，难以带动更大范围的发展。中西部的一些城市处于多省交界地带，比如邯郸市处于中原经济区的协同区和京津冀的功能扩展区，就需要加快培育成为中心城市。中西部地区有些县区市离得很近，客观上存在着规划一体化、推进基础设施一体化、公共服务建设一体化的要求，在发展过程中，也有必要培育建立区域中心城市，起到统筹协调的作用。
东部地区分布着我们国家最重要的一些城市群，比如京津冀、长三角、珠三角、山东半岛、海峡西岸城市群等。未来，最重要的是要将城市群做实、做强。突破口在于以都市圈为抓手。比如在珠三角地区，有深莞惠、广佛肇等都市圈，这些都市圈需要实现自身发展，同时都市圈之间也要互联互通。
最近国家发改委发布政策，推动都市圈市域、市郊铁路建设，这将进一步促进都市圈交通补短板，总体上这是都市圈发展的必经之路。未来，都市圈内的中小城市、特色小镇和园区既面临来自大城市的虹吸力量，也面临着大城市要素的扩散机遇。何去何从，这是一个问题。
东北地区要发挥哈尔滨、长春、沈阳、大连等中心城市的作用。东北有一个重要现象，就是一些资源型城市出现收缩，收缩型城市需要强身健体，在体制机制上进行改革。比如黑龙江东部有一些煤城，这些城市面临着人口流出的问题，从节约行政成本、进一步加强重要设施建设和推进产业规模化发展的角度，建议加紧谋划区域中心建设，比如联合几个煤城建设全省的副中心城市。
中小城市何去何从
《21世纪》：未来我国的发展趋势是围绕大城市、都市圈来发展，中小城市发展机遇在哪里？
冯奎：没有中小城市众星拱月，大城市也就没有光辉。所以，不能把大中小城市发展进行分割，要强调协同协调发展。
我国有1800多个县城和县级市，这些县城的人均市政公用设施和固定资产投资，仅是地级市和以上城市的二分之一；人均消费支出仅为地级以上城市的三分之二。因此在县城、县级市补短板的空间特别大，特别是要补齐公共卫生、市政环境、新型基础设施和产业配套设施的短板。
此外，要高度重视小城镇发展。我判断未来小城镇总体数量会减少，分层分化会更加显著。
在东部地区，应该重点选择一批人口和经济总量大的小城镇，促进这些小城镇变成小城市。我去广东、浙江等地，看到有些小城镇人口40-50万人、GDP几百亿元，但建设管理的标准还是按照小城镇来，是典型的“小马拉大车”。
在中西部地区，有些镇或乡可以联合发展，这具备探索意义，可通过试点将有的规模小、人口不足的镇改造成为服务农村的社区。
特色小镇进入冷静发展阶段，这是好事。狂热之下，必然就会一哄而上、乱投资、乱开发。当前应该布局在都市圈和城市群范围，或者在县市的城区进行布局。这样的特色小镇能从周边获得资源支撑，不至于孤立无援。
总的来说，还是要找到新动力源，依靠中心城市带动都市圈、城市群，形成集聚效应、实现集约发展。明年“十四五”开局，各地雄心勃勃，有的地方一副大干快上的样子，这是令人担心的。
《21世纪》：京津冀、长三角、珠三角和成渝四大城市群将成为中国发展的四大增长极，中心城市的带动作用也一直在强调。如何平衡大中小城市及城市群之间的发展差距？
冯奎：“十三五”以来，我国规划了“19+2”城市群。尤其是“十四五”马上开局，成渝双城经济圈上升为国家战略并实施，要成为全国重要的增长极与发展动力源，这对于西部、对于长江经济带和全国来说，都是一盘大棋。
在四大城市群之外，还有一些城市群。在我看来，它们从规模上看，绝不能用“中小城市群”来概括。恰恰因为有的城市群规划面积过大，现在需要更精准地去找着力点、找突破口。一个可行的办法就是保留城市群的框架，但实践中应划小单元去发展都市圈。
城市群内部和城市群之间应该加强联动发展。例如，长江经济带、黄河流域生态经济带的城市群之间，应合纵连横，首尾兼顾，放大协同效应。沿高铁沿线、陆海新通道沿线的城市群之间，都应努力实现大循环、大协作、大协调。
省会城市要平衡好提升首位度和发展中小城市之间的关系。现在有的省会城市只顾自己发展，有的省也拼全省之力集中保一个省会，这并不符合中央的精神，也不符合城市高质量发展的规律。省会城市要加强治理体系和治理能力建设，在中小城市建立联合、协调的关系，在竞争中联合，在联合中壮大。
区域协调中有一项任务就是提升中小城市基础设施水平。通过加快高铁、普铁、高等级公路、城际铁路的建设，一批中小城市已深度融入到大城市都市圈和城市群。最近我们联合华夏航空公司等研究了中小城市“航空通达性”，看到一些好的案例。比如新疆、贵州的一些中小城市，在提高了航空通达性之后，极大地提升了知名度和开放，旅游和特色加工业得到了很好的发展。
