随着今年一号文件继续聚焦“全面推进乡村振兴”，近日关于乡村县城建设的指导性文件陆续出台。
3月29日，住房和城乡建设部公布《关于加强县城绿色低碳建设的通知（征求意见稿）》，该通知提到县城建设要低碳，既要防止县城内盲目进行高密度高强度开发，又要防止“摊大饼”式无序蔓延。
3月30日，中央农办、农业农村部、国家乡村振兴局在北京召开“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接座谈会”，会议强调，用乡村振兴统揽新发展阶段“三农”工作，把资源力量、政策举措、工作摆布切实转到乡村振兴上来。
3月27日，长江学者、北京大学国家发展研究院院长姚洋教授在接受时代财经专访时，表达了类似的观点，“提出‘全面推进乡村振兴’就是用一个更大的框架把‘三农’问题统一起来，把农村作为存在的实体去考量。”
姚洋表示，15年之后甚至更遥远的未来，仍有接近3亿人口居住在农村。如此庞大的人口在农村地区该如何发展，是一个大问题。他算了一笔账，目前农业增加值占GDP的比重低于8%，15年之后，农村人口预计占全国人口的25%，哪怕保持现在8%的比例不变，按此计算，农村居民平均收入将是国民收入的1/3。
姚洋指出，目前农村居民的收入，绝大部分是来自非农产业，仅靠农业是不可能完成我们所想要的“乡村振兴”。
姚洋提出，“乡村振兴”就是要发展县域经济，因地制宜发展非农产业，鼓励经济较为发达的农村“撤村并镇”，“发展县域经济首先要多种经营，让农村居民的就业更加多元化。”
土地作为农村最为重要生产要素，释放农村集体土地的潜力或成为了“乡村振兴”的题中之义，但姚洋却认为，即便宅基地流传放开了，也不会成为未来经济的一个极大增长点。
姚洋分析，由于农村闲置的建设用地或宅基地较为分散，地处偏远的建设用地开发的价值并不大。“即便是城市郊区的土地也没有很大的价值，我担心一哄而上进行宅基地流转，衍生极大的资产泡沫。”他指出，反倒是四川成都、重庆的土地增减挂钩、地票制度值得总结推广，可以让建设用地和耕地都能有规划地被盘活。
过去学界有个观点，农村作为中国“蓄水池”或者“减缓器”，每当发生经济危机时很多人又回到农村，把老家作为退路，毕竟那里还有土地和宅基地。姚洋指出，城里人失业了可以留在城市领取失业救济金，进城务工的农民失业了，一分钱都拿不到，只能回到农村，这是不正常的。
“城乡一体化是我们的目标，‘乡村振兴’需要往这方向努力。不能让农村总是成为默默无闻、吃亏的一方。”
发展非农产业是乡村振兴的出路
时代财经：今年中央一号文件是“全面推进乡村振兴加快农业农村现代化”。当下提的“乡村振兴”战略，在战略思路上较过去治理“三农”（农业、农村和农民）问题有何较大转变？
姚洋：“乡村振兴”从根本上讲，还是要解决“三农”问题，提出“全面推进乡村振兴”是用一个更大的框架把“三农”问题统一起来，把农村作为存在的实体去考量。
过去讨论“三农”问题，可能说是让农村或是农民这一身份消失。我们看到，2019年末我国常住人口城镇化率首次超过60%，从现在算起，15年之后甚至更遥远的未来，居住在城市的人口可能达到75%甚至80%，但仍然还有20%，即接近3亿人口居住在农村。如此庞大的人口在农村地区该如何发展，这是一个大问题。
在过去20年，城市的发展，哪怕是三四线城市的发展，都有了长足进步。但是农村地区依然落后，“全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化”就是把农村作为一个存在的实体，提高当地人们的生活水平，做好社会建设、政治建设，使得乡村接近城市的水平。
时代财经：一号文件提到“构建现代乡村产业体系”，从产业的角度看，如何理解解决“三农”问题的思路转变？
姚洋：“全面推进乡村振兴”就要把产业的眼界放宽一些。以前我们一谈到农村就想到农业，认为只是发展农业就可以了，事实上，发展农村地区仅靠发展农业是远远不够的，目前农村居民的收入，绝大部分来自非农产业。农业所产生的收入，不可能支撑农村居民收入向着城市靠近。
目前农业增加值仅占GDP不到8%，15年之后，农村人口占全国人口的25%，哪怕保持现在8%的比例不变，按此计算，农村居民平均收入将是国民收入的1/3。可想而知，光靠农业是不可能完成我们想要的“乡村振兴”。
基层在执行“乡村振兴”战略时，也要牢记这一点。不能一谈到“乡村振兴”就赶紧鼓励大企业投资农业，以为只要投资农业就能够把农村居民的收入与城市居民的收入拉平。现在要转变思路，要在农村地区发展非农产业。
时代财经：非农产业需要如何发展？
姚洋：比如广东，部分发达的农村地区发展非农产业稍微容易一些，因为各个村镇都基本完成了城市化。但是在粤北或广大的中西部农村地区，发展非农产业就不是那么容易了。这就得发展县域经济，让农民在村子里居住，在县城里工作，这就是新型农村城市化。
现在除了地势较为崎岖的山区，在平原地带的农村，交通十分方便且发达，从任何一个村子到县城也就15~20分钟车程。农民有摩托车、小轿车，所以通勤已不成问题了。应该适应新的农村城市化模式，把县域经济做大做强。
时代财经：关于发展县域经济，一号文件里面也还提到，“依托乡村特色优势资源，打造农业全产业链，把产业链主体留在县城，让农民更多分享产业增值收益。”“立足县域布局特色农产品产地初加工和精深加工，建设现代农业产业园”。应该怎么打造县域经济？手工作坊、乡村车间是否包括在内？
姚洋：乡村车间是把家里作为作坊，一些有条件地方是可以这么做的，但绝大多数地方是做不成的。以前推行乡镇企业，村村冒烟、家家是手工作坊的时代已经过去了，现在不太可能依靠农村家庭，做成工业产业链。
发展县域经济首先要多种经营，让农村居民的就业更加多元化。发展县域经济的目标就是保障就业、提供良好的就业岗位。除了发达地方的县域，绝大多数中西部地区的县域经济还是以劳动力密集型产业为主，不必盲目去追求高大上的产业。
发展县域经济最关键是要脚踏实地、因地制宜，为农民提供就业，不必以所谓“高精尖”为导向。现在有一种误解，几乎所有的城市都去发展高科技，那是不可能的。三四线城市本来就很难发展“高精尖”科技。
土地增减挂钩比农村建设用地入市更值得推广
时代财经：发展非农产业是“乡村振兴”的出路，在这一思路下，土地作为生产要素，应该如何转变？
姚洋：农村土地分两种，一种是农业用地，一种是非农业用地。农业用地经过确权等，土地租赁市场已经非常发达了，现在除了不能买卖，租赁不成问题。
农业用地不是个大问题，而非农用地则有潜力可挖，比如说宅基地、集体建设用地，大量空置的土地应该盘活起来。现在农业农村部也在制定指导性文件，指导农村建设性用地入市，我们要等等看这些文件是怎么规定的。
时代财经：关于农村闲置集体建设用地怎么入市，你有建议吗？
姚洋：现在有很多空心村，因为宅基地没有确权，农民会觉得放弃就亏了，但不放弃又空置浪费。让土地作为建设用地流转起来，让农民集中居住，节约土地，这是大势所趋。
土地要入市的基本原则是“同地同权”，即农村集体建设用地同权化，农村的集体建设用地入市跟城市的土地入市是一样的。但我觉得，对于绝大多数地方来说，即使实现了同权化，意义并不大。比如把城市远郊区或者偏远的农村地区开发为建设用地，可是会有哪个开发商或公司愿意买下来？再加上这些土地极其分散，不好开发利用。
农村建设用地入市、宅基地流转的问题总被舆论认为是个大问题，我个人倒觉得不是个大问题。因为即便流转放开了，也不会成为未来经济的一个极大增长点。
目前关于建设用地腾挪是有一些办法的，但这一办法必须限定在一个城市的范围内，比如成都的增补平衡，重庆的地票制度。把没人居住、房屋凋敝的城中村推平了，然后把一块城郊的农村建设用地指标切过去，这块城中村就盘活了，部分卖地资金可给远郊的农村居民作为补偿。就是通过这样的办法，把农村宅基地、建设用地盘活起来，但要是把村里面的宅基地确权后看怎么入市，意义不大的。
时代财经：“土地增减挂钩”是作为还没有完全放开集体土地进入城市一级市场前的过渡性政策，是政府主导下的一种土地管理制度的变通性探索。有学者认为，未来如果把集体建设用地纳入城市化进程，土地增减挂钩制度会被取消。但从你刚刚的论述看来，这是一个值得根据不同城市的情况进行推广的政策？
姚洋：对的，现在关于宅基地流转存在一种比较浪漫的遐想，认为农村建设用地可以直接入市了，不需要增减挂钩就可以直接把土地拿到市面上拍卖。但关键问题是哪有需求，谁来买这些地？而且这种做法有可能比较浪费。如果大家都分散入市，土地是无法得到比较有效的利用，也解决不了中国存在这么多空心村的问题。
四川成都、重庆的土地增减挂钩、地票制度值得好好总结，尤其是城市里缺土地，城市边上有闲置用地，用增减挂钩的办法可以解决很多的问题。这样做使得建设用地和耕地都能有规划地去盘活，而且耕地不会减少，只是近郊的耕地减少了，远郊的耕地增加了，增减得以平衡，是挺好的解决方法。
时代财经：尽管你提到由于宅基地分布零散，流转入市的意义不大。但自从2013年十八届三中全会对外发布“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”以来，不少农民或是进城务工者都在观望何时宅基地能合法合规流转，你怎么看？
姚洋：确立宅基地的权利，并把相关面积丈量好，这是宅基地能够流转的基础。现在的问题是，法律上尚未解决宅基地属于集体土地以致无法流转的问题。
以城市的眼光看，城市里一块地都很值钱的。但是在到农村地区，宅基地的价值并不高，而且外村人也极少去买。因为农村存在一个社会性的问题，比如这条村子是姓姚的，一个外姓人，很少到人家的村子买宅基地居住。所以不要有那么多浪漫的遐想，不存在宅基地一旦确权了，农民的财产性收入就会大涨的情况。较大的可能是，确权之后，宅基地能在村内流转。
农村不能总是作为“蓄水池”
时代财经：在闲置土地的使用方面，一号文件提到“开发休闲农业和乡村旅游精品线路，完善配套设施。推进农村一二三产业融合发展示范园和科技示范园区建设。”请问把闲置的宅基地出租给做休闲农业项目、返乡创业者可以通过租赁“使用权”的方式做农家乐或是回归乡村养老度假等，将会是城市周边闲置土地利用的大方向吗？
姚洋：这一类型的适用范围比较小，农家乐就是近郊、风景区周边可以做一下，但是绝大多数农村没有优美风景，也不是城郊的地区并不适用。发展休闲产业，只能是有特色经济的地方可以鼓励这一业态，但对于广大的农村地区，要期待说土地入市能产生革命性的影响，我觉得可能性比较小。
即便是城市郊区的土地也没有很大的价值，我反倒担心一哄而上进行宅基地流转，衍生极大的资产泡沫。
时代财经：你刚刚提到发展县域经济，那么闲置的农村建设用地用于工业会是一个大方向吗？
姚洋：也不是，零散的建设用地很少能用到工业，我们国家在村庄里搞工业的时代早过去了。现在更讲究环保，若是在村庄里面发展工业，环境可能会被污染得一塌糊涂。现在很少有企业设在村子里，都是设在县城里，毕竟还关涉交通、居住等问题。
时代财经：过去“新型城镇化建设”中，采取了大规模的“撤村并镇”的做法。现在出现部分地区开展“撤村并镇”，让农民住到楼房上，后续的生产、生活无法安排，也没有解决农民利益保障，“撤村并镇”的方式是否该作出修正？
姚洋：这都是个别现象，大多数地方“撤村并镇”的效果还是可以的。要因地制宜进行“拆村并镇”，有些农村居民还要做农活、却让他们集中起来居住，住上了楼房后、存放农具也都不方便等情况是有的，但并不普遍。
“撤村并镇”是在经济比较发达的地方推行，这也是经济发达地区的农村发展的一个方向。可能也会存在宅基地的补偿问题没有处理好，但这都是技术问题。那就把宅基地的补偿工作做好，但不能说“撤村并镇”这个方向有问题。
时代财经：一二线城市周边宅基地的流转会涉及到村集体、企业以及政府三方的怎么协作的问题。拆迁纠纷、村支书权力寻租、钉子户等事件层出不穷，如何能解决协调好各方关系？
姚洋：建立村的经济合作社或者村集体的公司，用公司的方式来治理村里的土地。土地作为公司的财产，以公司的形式进行管理，每家每户拥有一定的股份，公司的经理未必是村支书或村长，这就是“南海模式”。（佛山南海开创的，以行政村或村民小组为单位，将集体财产及集体土地折成股份集中起来组建股份合作组织的模式。）
时代财经：正如你刚才说的，村里都是姓姚的，突然间来了个姓黄的做总经理，村民们会信服吗？
姚洋：这是现代化的过程。很多村子的村委会都变成居委会了，成为基层政府的一部分。村里的集体财产经济，就得用经济手段来管，聘请外来的经理，说不定大家还会觉得更安心，因为他是外来的，也好监督。
时代财经：最后想请教一个问题，过去学界有个观点，农村作为中国“蓄水池”或者“减缓器”，每当发生经济危机时，很多人又回到农村，把老家作为退路，毕竟那里还有土地和宅基地。如果大力推行“乡村振兴”，未来会改变这种格局吗？
姚洋：这种格局本来就是不正常的。一有风吹草动，在城里打工的人悄无声都回到农村去，比如这次新冠肺炎疫情，那么多人回到农村去，这显然是不正常的。
我们说要城乡一体化，其中一个很重要的原则就是城里乡里一视同仁。城里人失业了可以留在城市，可以领失业救济金，进城务工的农民失业了，一分钱救济都拿不到，这是不正常的。农村确实曾经发挥过“蓄水池”的作用，但不能永远这么下去，这是我们要改变的。
时代财经：就是不能永远让农村成为了这种吃亏的那一方。
姚洋：对。你说得这很准确，不能让农村老成为默默无闻的、吃亏的那一方，这是不对的。我们的目标就是要城乡一体化，“乡村振兴”就是往这个方向去努力。
如果不能达到城乡一体化，我们的努力都是失败的。国家很早就定了消灭“三大差别”（工农差别、城乡差别和脑力劳动与体力劳动的差别），其中一个差别城乡差别。到建国100周年时，如果没有消灭“城乡差别”，我们就没有成功，现代化就没完成。
